18. Finanse samorządu Miasta

18.1. Informacje ogólne

Zasady prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego regulują:

• ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,
• ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Gospodarka finansowa Miasta Szczecina prowadzona jest w oparciu o corocznie opracowywany i uchwalany przez Radę Miasta budżet, przedstawiający zestawienie przewidywanych dochodów i planowanych wydatków. Przygotowanie i opracowanie projektu budżetu odbywa się zgodnie z określonymi przepisami gminnymi, przede wszystkim uchwałami Rady Miasta w sprawie kierunkowych założeń polityki budżetowej Miasta oraz wskazówek do konstruowania budżetu na dany rok budżetowy. Również zasady tworzenia, uchwalania oraz dokonywania zmian w budżecie reguluje uchwała Rady Miasta, która określa szczegółowy harmonogram prac budżetowych oraz wskazuje rodzaj dokumentacji, jaka powinna tym pracom towarzyszyć.
Od 2005 roku budżet Miasta Szczecina posiada formę budżetu zadaniowego, co wpływa na zwiększenie jego przejrzystości i pozwala na lepszą ocenę efektywności realizowanych zadań.

W 2007 r. budżet Miasta Szczecin zamknął się kwotami:

• po stronie dochodów kwotą 1 161 296 242 zł,
• po stronie wydatków kwotą 1 105 912 019 zł.

Nadwyżka budżetowa wyniosła 55 384 223 zł (stosunek nadwyżki do dochodów wyniósł 4,8%).

Zgodnie i danymi zawartymi w sprawozdaniach z wykonania budżetu za lata 2005 – 2007, poziom dochodów budżetowych przypadających na 1 mieszkańca w 2007 roku w Szczecinie wzrósł o 27% w stosunku do 2005 roku i o 11% w stosunku do roku 2006 (rok 2005 – 2 238 zł, rok 2006 – 2 562 zł, rok 2007 – 2 848 zł). Natomiast poziom wydatków budżetowych na 1 mieszkańca zwiększył się o 11% w stosunku do 2006 roku i o 24% w stosunku do roku 2005 (rok 2005 – 2 181 zł, rok 2006 – 2 432 zł, rok 2007 – 2 712 zł). Rośnie również wielkość nadwyżki budżetowej: z 56,85 zł w roku 2005 do 135,55 zł w roku 2007.

Analiza danych zwartych w tabeli nr 18.1. wskazuje na bardzo korzystną sytuację Szczecina w stosunku do pozostałych prezentowanych miast. Duża nadwyżka budżetowa plasuje Szczecin na drugim miejscu po Poznaniu. W roku 2007 Szczecin znajdował się na przedostatniej pozycji pod względem dochodów i ostatniej pod względem wydatków przypadających na 1 mieszkańca. Znacznie lepiej Miasto wypadło przy porównaniu wysokości nadwyżki budżetowej przypadającej na 1 mieszkańca. Pod tym względem Szczecin znalazł się na miejscu drugim, za Poznaniem. Należy pamiętać, że porównywanie dochodów i wydatków zapisanych w budżetach miast jest obarczone błędem systemowym. Miasta mają dowolność w wyborze formy realizacji zadań i tak np. wpływy z biletów komunikacji miejskiej i wydatki z tym związane są integralną częścią budżetów takich miast jak np. Kraków czy Wrocław, natomiast w Szczecinie ich realizacja przypisana jest zakładowi budżetowemu.

18.2. Dochody Miasta

Według zapisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, na dochody tych jednostek składają się trzy podstawowe elementy:

• dochody własne,
• subwencja ogólna,
• dotacje z budżetu państwa.

Dochodami wyżej wymienionych jednostek mogą być także:

• środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi,
• środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,
• inne środki określone w odrębnych przepisach.

Dochodami własnymi Miasta Szczecina finansowane są niektóre zadania m.in. z zakresu pomocy społecznej (np. zasiłki okresowe – częściowo, dodatki mieszkaniowe, utrzymanie PUP, utrzymanie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, wsparcie rodzin zastępczych, fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli i byłych pracowników placówek opiekuńczo-wychowawczych), oświaty i wychowania oraz gospodarki komunalnej (np. oświetlenie dróg).
Wprawdzie samorządy mają dużą samodzielność w dysponowaniu środkami publicznymi, jednak wielkość strumienia dochodów budżetowych w dużym stopniu uzależniona jest od kondycji lokalnej gospodarki wpływającej na wielkość dochodów z udziału w podatkach CIT i PIT. Udział samorządów w dochodach publicznych nie zapewnia odpowiedniego poziomu środków dla przypisanych Miastu w drodze ustaw zadań z zakresu użyteczności publicznej. Najbardziej niepewnym ich składnikiem jest wysokość udziału w dochodach budżetu państwa. Z drugiej strony formułowanie i wdrażanie przedsięwzięć sprzyjających lokalnemu i regionalnemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu wymaga uruchomienia dodatkowych źródeł finansowania przy utrzymywaniu bezpiecznego poziomu zadłużenia Miasta. Stąd też konieczne jest podejmowanie przez samorządy aktywnej polityki zmierzającej do wzrostu dochodów ze źródeł, na które mają one bezpośredni wpływ i kształtowania korzystnej relacji w stosunku do transferów z budżetu centralnego. W zdecydowanie lepszej sytuacji finansowej będą zawsze jednostki samorządu terytorialnego o wyższym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego, co wiąże się zarówno z występowaniem w szerszym zakresie źródeł przyznanych dochodów jak i z możliwością zwiększania ich wydajności.
Na wielkość dochodów budżetowych Gminy Miasto Szczecin w roku 2006 i 2007 znaczący wpływ miały następujące źródła:

• dotacje i subwencje (na działalność związaną z realizacją zadań własnych i zleconych):
  2006 r. – 35,2% wszystkich dochodów, 2007 r. – 32,2%;
• udziały w dochodach budżetu państwa (udziały w podatku dochodowym od osób prawnych i fizycznych):
  2006 r. – 28,8%, 2007 r. – 32,6%,
• dochody podatkowe i wpływy z opłat:
  2006 r. – 21,6%, 2007 r. – 20,3%,
• dochody z majątku miasta:
  2006 r. – 10,9%, 2007 r. – 7,3%.

W roku 2007 po raz pierwszy dochody w budżecie Miasta zostały podzielone na bieżące i majątkowe. Takie ujęcie jest efektem zmian jakie wprowadzono w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Do dochodów majątkowych w myśl zapisów w ustawie zalicza się:

• dotacje i środki otrzymane na inwestycje,
• dochody ze sprzedaży majątku,
• dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W strukturze dochodów Miasta Szczecin dominują dochody bieżące. Stanowiły one w latach 2006 i 2007 kolejno 95% i 92% całkowitych dochodów Miasta.

Poziom dochodów budżetowych w 2006 r. w Szczecinie w przeliczeniu na jednego mieszkańca był najniższy wśród wszystkich miast wojewódzkich.

Wykres nr 18.1.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

Wykres nr 18.2.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

Wykres nr 18.3.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

Dochody budżetu Miasta według źródeł przedstawia tabela nr 18.2. oraz wykres nr 18.4.

Wykres nr 18.4.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

18.2.1. DOCHODY PODATKOWE I WPŁYWY Z OPŁAT

Podatki i opłaty lokalne to znaczące i zarazem bardzo stabilne źródło dochodów własnych Miasta. W określonych ustawowo granicach Miasto samo ustala stawki poszczególnych podatków i opłat, stosuje indywidualne ulgi, zwolnienia i umorzenia, jak też podejmuje działania windykacyjne.

Dochody z podatków i opłat kształtowały się w latach 2002 – 2007 średnio na poziomie ok. 18 – 22% wszystkich wpływów. Największy udział w tej grupie dochodów posiada podatek od nieruchomości, który jest najbardziej stabilnym źródłem dochodów własnych i najważniejszym z podatków lokalnych. Dochody z tego tytułu stanowiły w latach 2006 i 2007 kolejno 79,5% i 68,9% wszystkich wpływów z podatków i opłat lokalnych. W roku 2006 wysokie wpływy z podatku od nieruchomości związane były z otrzymaniem wpłat od syndyków oraz z egzekucji administracyjnej – łącznie 20 mln zł z tytułu zaległych zobowiązań podatkowych.
Inną znaczącą pozycją w grupie dochodów podatkowych są wpływy z podatków od czynności cywilnoprawnych. Znaczny wzrost dochodów z tego tytułu jest skutkiem kontynuacji ożywienia na rynku, gdzie przedmiotem sprzedaży są nieruchomości i samochody, w powiązaniu z utrzymującym się wzrostem cen nieruchomości przy obowiązujących stawkach procentowych od wartości transakcji. W 2007 r. wpływy z podatku od czynności cywilnoprawnych wzrosły w stosunku do osiągniętych w roku 2006 r. o 18,8 mln zł.
Stawki podatku od nieruchomości na 2006 r. i na 2007 r. zostały przeszacowane o wskaźnik zbliżony do wskaźnika inflacji (2006 r. – 1%, 2007 r. – 2,5%).

Stawki podatku od środków transportowych w 2006 roku utrzymały się na tym samym poziomie co w roku 2005, jednakże w 2007 roku zostały przeszacowane o wskaźnik inflacji. Ich wielkości kształtowały się w granicach od 108 zł do 2 316 zł.
Opłata targowa pobierana jest od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach, czyli wszelkich miejscach, w których prowadzony jest handel. Opłacie targowej nie podlega sprzedaż dokonywana w budynkach lub ich częściach z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw. Od 2006 roku obowiązują stawki opłaty targowej wynikające z przepisów Uchwały Nr L/945/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 6 lutego 2006 r. Najniższa dzienna stawka wynosi 0,20 zł za 1 m2 powierzchni zajętej pod sprzedaż, stawka najwyższa to 500 zł za 1 m2.
Realizując swoje uprawnienia Miasto może udzielić ulg w formie umorzeń, odroczeń i rat. Podstawą prawną do ich zastosowania jest Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późniejszymi zmianami). Prezydent Miasta (organ podatkowy) zgodnie z art. 67a. § 1 na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

• odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty,
• odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a,
• umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

W przypadku ustalenia, iż zastosowanie ulgi jest niezgodne z przepisami regulującymi warunki udzielenia pomocy publicznej nie może zostać ona przedsiębiorcy udzielona.
Przesłanką do udzielenia ulg jest, jak wskazano wyżej, ważny interes podatnika lub interes publiczny. Pod pojęciem ważnego interesu podatnika należy rozumieć sytuację wyjątkową, gdy z powodu nadzwyczajnych losowych przypadków, podatnik nie może uregulować ciążącego na nim zobowiązania podatkowego w terminach i wysokościach wynikających z przepisów prawa podatkowego. Ocena występowania wskazanych przesłanek, dokonywana jest przez pryzmat sytuacji ekonomicznej podatnika ubiegającego się o ulgę.
W ogólnej kwocie ulg największe umorzenia podatkowe w 2006 roku, ze względu na ważny interes podatnika, otrzymały następujące podmioty: „Selfa” Spółka z o.o. (379,6 tys. zł) i Waryński Famabud Sp. z o.o. (332,8 tys. zł).
Natomiast ze względu na ważny interes publiczny, największe umorzenia podatkowe w 2006 i 2007 roku otrzymały m.in.: w 2006 roku – Zespół Szkół nr 1 w Szczecinie (84,9 tys. zł), Szpital Miejski (79,5 tys. zł) oraz Powiatowy Urząd Pracy w Szczecinie (65,9 tys. zł), natomiast w 2007 roku: Muzeum Narodowe (45 tys. zł), Chłodnia Szczecińska Sp. z o.o. (35,9 tys. zł) oraz Samodzielny Publiczny Wojewódzki Zakład Gruźlicy i Chorób Płuc w Szczecinie (18,3 tys. zł).

W celu przeciwdziałania i łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizowania rynku pracy Rada Miasta Szczecin wprowadzając tzw. programy pomocowe umożliwiła przedsiębiorcom uzyskanie zwolnienia z podatku od nieruchomości po spełnieniu określonych warunków. W 2007 roku największy wzrost odnotowano w grupie przedsiębiorców tworzących nowe miejsca pracy w Szczecinie. Oznacza to zwiększenie ilości nowych miejsc pracy w mieście przy jednoczesnym spadku bezrobocia, jak również poprawę sytuacji ekonomiczno-gospodarczej Szczecina. Wnikliwa analiza sposobu stosowania tego instrumentu wsparcia przedsiębiorców wskazuje, że niewątpliwie przyczynił się on do aktywizacji lokalnej gospodarki.

18.2.2. DOCHODY Z MAJĄTKU MIASTA

Łączna wartość mienia komunalnego według stanu na dzień 30 czerwca 2007 r. wyniosła 19 359 078 671 zł, co oznacza przyrost majątku o 7 303 987 769 zł, tj. o 60,6% w stosunku do analogicznego okresu 2006 roku. Najwyższy przyrost wartości majątku – o kwotę 7 200 364,7 tys. zł (wzrost o 66,4%) nastąpił w podstawowej jego części (93,2% całego majątku), którą stanowią rzeczowe aktywa trwałe (m.in. grunty, budowle, budynki, inwestycje rozpoczęte). Związane jest to przede wszystkim z przyrostem wartości gruntów komunalnych w stosunku do wartości na dzień 30 czerwca 2006 r. w wyniku przeszacowania cen ewidencyjnych.
W pozostałych aktywach trwałych (np. udziały i akcje) stanowiących 4,2% majątku Miasta zanotowano wzrost o 1,2%, na co wpływ miało głównie zwiększenie wartości akcji i udziałów (długoterminowe aktywa finansowe) oraz należności długoterminowych. W aktywach obrotowych (m.in. środki pieniężne, należności i roszczenia), stanowiących 2,6% całego majątku, nastąpił wzrost o 23,4%.

Dochody jakie Miasto Szczecin uzyskuje z tytułu gospodarowania majątkiem (2006 r. – 115 463 tys. zł, 2007 r. – 86 395 tys. zł) stanowiły w roku 2006 10,9% całkowitych dochodów budżetu Miasta i 7,3% w roku 2007. Do najbardziej stabilnych dochodów a jednocześnie mających największe znaczenie dla budżetu Miasta należą wpływy z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste i zarząd (2006 r – 16 214,1 tys. zł, 2007 r. – 26 694,9 tys. zł). Znaczące wpływy Miasto osiąga również z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (2006 r. – 5 900,3 tys. zł, 2007 r. – 12 064,5 tys. zł), dzierżawy i najmu składników majątkowych (2006 r. – 57 653,7 tys. zł, 2007 r. – 10 058,9 tys. zł), pierwszej opłaty za wieczyste użytkowanie (2006 r. – 3 043,8 tys. zł, 2007 r. – 3 503,0 tys. zł), sprzedaży gruntów (2006 r. – 12 159,2 tys. zł, 2007 r. – 16 709,8 tys. zł), a także mieszkań (2006 r. – 4 635,3 tys. zł, 2007 r. – 2 994,6 tys. zł).

W kwocie 115 463 167 zł dochodów, w grupie wpływów z dzierżawy i najmu składników majątkowych, około 47 mln zł to wpływy jednorazowe, które pojawiły się tylko w 2006 roku. Są to dochody z dzierżawy majątku, które wcześniej stanowiły przychody zakładów budżetowych – głównie z tytułu czynszów za wynajem mieszkań komunalnych. Od 1 stycznia 2007 r. przepisy pozwoliły na ponowne wyłączenie tego rodzaju dochodów z budżetu Miasta.

18.2.3. UDZIAŁY W DOCHODACH BUDŻETU PAŃSTWA

Udziały w dochodach budżetu państwa (2006 r. – 301 687,6 tys. zł, 2007 r. – 378 192,5 tys. zł) obejmują:

• udział w dochodach z tytułu podatku od osób prawnych (6,7% wpływów z tego tytułu od osób prawnych posiadających siedzibę na terenie gminy i 1,4% od posiadających siedzibę na terenie powiatu),
• udział w dochodach z tytułu podatku od osób fizycznych (35,95% w 2006 r. i 36,22% w 2007 r. wpływów z tego tytułu od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy oraz 10,25% od zamieszkałych na terenie powiatu).

Wprowadzone w 2004 r. zmiany w ustawie dochodach jednostek samorządu terytorialnego dla budżetu Miasta Szczecin oznaczały wzrost wpływów z udziałów w podatku od osób prawnych oraz w podatku od osób fizycznych. W 2003 r. wpływy te stanowiły 19,6% wszystkich dochodów budżetowych, a w 2007 r. już 32,6%.

Wpływy z tytułu udziałów w CIT i PIT odznaczają się dużym wzrostem. Niewątpliwie na wzrost udziałów w CIT wpływ ma utrzymujący się wzrost gospodarczy. Coraz więcej osób znajduje zatrudnienie w nowopowstających przedsiębiorstwach. Dochody społeczeństwa rosną a wraz z nimi wpływy jakie Miasto uzyskuje z tytułu udziału w PIT. Rok 2007 przyniósł wyższe wpływy z tytułu PIT z uwagi na likwidację ulgi remontowo-budowlanej oraz obniżenie składki rentowej o 3 punkty procentowe.

18.2.4. SUBWENCJE I DOTACJE

Subwencje i dotacje (2006 r. – 369 041,5 tys. zł, 2007 r. – 374 456,5 tys. zł) stanowiące dochód budżetu Miasta obejmują: subwencje, dotacje celowe na zadania własne, dotacje na zdania zlecone z mocy ustaw i porozumień oraz dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień między JST.
Najwyższe dochody w tej grupie stanowią subwencje, w tym subwencja na zadania oświatowe. W 2006 r. subwencja oświatowa wynosiła 227 027,9 tys. zł, w 2007 r. – 239 154,1 tys. zł
Częste zmiany jakie miały miejsce w zakresie realizowanych przez samorządy terytorialne zadań znalazły swoje odzwierciedlenie w strukturze transferów otrzymywanych z budżetu państwa. W 2003 r. subwencje i dotacje z budżetu państwa stanowiły 47,9% dochodów budżetowych, w 2007 r. kształtowały się na poziomie już tylko 32,2% całkowitych dochodów Miasta. Bezpośrednią przyczyną tego jest wprowadzenie systemowych zmian, których wymiernym efektem było ograniczenie dotacji i subwencji i jednoczesne zwiększenie udziałów Miasta w dochodach budżetu państwa (wpływach z podatków od osób fizycznych i prawnych).

18.2.5. ŚRODKI ZE ŹRÓDEŁ POZABUDŻETOWYCH

Na dochody ze źródeł pozabudżetowych (2006 r. – 15 259,8 tys. zł, 2007 r. – 56 823,0 tys. zł) składają się przede wszystkim środki uzyskiwane z funduszy Unii Europejskiej. W 2006 r. stanowiły one 81,8% wszystkich środków uzyskanych ze źródeł pozabudżetowych, a w 2007 r. 97,8%. Większość środków przeznaczana jest na dofinansowanie zadań inwestycyjnych. W ramach środków z funduszy Unii Europejskiej w latach 2006 i 2007 Miasto otrzymało odpowiednio: 10 000,0 tys. zł i 51 560,6 tys. zł na spłatę pożyczek na prefinansowanie.
 

18.3. Wydatki Miasta

Miasto Szczecin ponosi wydatki na realizację zadań przypisanych samorządowi terytorialnemu w zakresie zadań gminy i powiatu, które obejmują wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania dzielą się na:

• własne - za które Miasto samodzielnie odpowiada i finansuje je ze środków własnych budżetu,
• zlecone - należące do administracji rządowej i finansowane z budżetu państwa, lecz wykonywane przez Miasto, które na ten cel otrzymuje dotacje z mocy ustaw lub z mocy porozumień zawartych pomiędzy Miastem a organem administracji państwowej, określających wysokość dotacji i sposób finansowania zadań.

Szczegółowe zestawienie wydatków z podziałem na zadania własne i zlecone przedstawia tabela nr 18.10.

Miasto realizuje zadania:

• bieżące, związane z bieżącym funkcjonowaniem Miasta,
• majątkowe, związane ze zwiększeniem czy też odtworzeniem majątku.

Wykres nr 18.5.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

18.3.1. WYDATKI BIEŻĄCE

W strukturze wydatków bieżących Miasta największą część stanowią wydatki na finansowanie sfery edukacji. Wydatki w tej dziedzinie kształtowały się w 2006 na poziomie 372,1 mln zł (43,0% wydatków bieżących) zaś w 2007 r. na poziomie 386,2 mln zł (44,4% wszystkich wydatków bieżących Miasta). Wzrost tych wydatków nie jest rekompensowany wystarczającym wzrostem subwencji na zadania oświatowe, co powoduje konieczność finansowania dużej ich części dochodami własnymi Miasta.
Znaczny udział w wydatkach Miasta ma również pomoc społeczna. Wydatki w tej dziedzinie wykazują w ciągu ostatnich lat tendencję wzrostową, głównie z powodu przejmowania przez Miasto do realizacji nowych zadań. W 2006 r. wydatki bieżące Szczecina w sferze pomocy społecznej wyniosły 162,9 mln zł (18,8% wydatków bieżących), w 2007 r. natomiast 167,4 mln zł (19,2% wydatków bieżących).
Miasto ponosi również wysokie wydatki bieżące w zakresie gospodarki komunalnej, która obejmuje m.in. ochronę środowiska, utrzymanie zieleni, utrzymanie dróg, oświetlenie ulic, gospodarowanie odpadami, utrzymanie urządzeń komunalnych, a także komunikację zbiorową. Wydatki bieżące w tej dziedzinie wyniosły w 2006 r. – 152,6 mln zł² (17,6% wydatków bieżących), w 2007 r. – 110,8mln zł (12,7% wydatków bieżących).

18.3.2. WYDATKI MAJĄTKOWE

W latach 1998 – 2001 udział wydatków majątkowych w wydatkach ogółem kształtował się na poziomie 22–23%. Finansowanie inwestycji na takim poziomie możliwe było między innymi dzięki środkom pochodzącym z zaciąganych na preferencyjnych warunkach pożyczek i kredytów z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, z Funduszu Ochrony Środowiska oraz wyemitowanych obligacji. W latach 2002 – 2004 udział wydatków majątkowych zaczął maleć na rzecz wydatków bieżących (w roku 2002 wydatki majątkowe wynosiły 18,6% całkowitych wydatków Miasta, w 2003 – 10,7%, w 2004 – 9,7%). W roku 2005 proporcje uległy zmianie – wydatki bieżące stanowiły 87,6%, zaś wydatki majątkowe 12,4%. W roku 2006 wydatki majątkowe stanowiły 13,1% wydatków Miasta natomiast w 2007 roku już 21,3% wydatków ogółem Miasta. Wyższy udział wydatków majątkowych w strukturze wydatków możliwy stał się przede wszystkim dzięki pozyskaniu środków pomocowych z Unii Europejskiej. Korzystanie z dofinansowania ze środków unijnych wymaga jednak posiadania własnych środków finansowych w określonych rozmiarach. Wartość wydatków majątkowych wzrosła również dlatego, że Miasto przeznaczyło więcej środków własnych na inwestycje z nadwyżki budżetowej, którą generuje od 2005 roku.

 

18.4. Wynik budżetowy

Ujemna różnica między dochodami i wydatkami budżetowymi określa wysokość deficytu budżetowego. Istnienie deficytu spowodowało konieczność zewnętrznego zwrotnego zasilania w środki finansowe. W latach 1997 i 1998 Miasto zaciągnęło na sfinansowanie deficytów budżetowych kredyty komercyjne. Od roku 2000 źródłami finansowania deficytu stały się, oprócz kredytów i nadwyżek z lat ubiegłych, także pożyczki i przychody z prywatyzacji majątku Miasta. W 2001 i 2003 r. Miasto wyemitowało obligacje na łączną kwotę 97 200 tys. zł. Lata 2005, 2006 i 2007 zamknęły się nadwyżką budżetową w wysokości odpowiednio: 23 370 tys. zł., 53 172 tys. zł i 55 384 tys. zł.

Stan zobowiązań długoterminowych na dzień 31.12.2007 r. wynosił: 216 964 550 zł, w tym:

• z tytułu zaciągniętych kredytów 103 941 809 zł,
• z tytułu zaciągniętych pożyczek na prefinansowanie 15 822 740 zł,
• z tytułu emisji obligacji Gminy Miasto Szczecin 97 200 000 zł.

18.5. Prognoza kwoty długu

Miasto Szczecin prowadzi stabilną politykę finansową odnośnie zaciągania zobowiązań długoterminowych. Od 1997 corocznie opracowywana jest analiza zdolności kredytowej, która pozwala ustalić maksymalne wydatki majątkowe poprzez prognozę poziomu środków na sfinansowanie deficytu, poziomu kredytowania oraz obsługi zadłużenia. Od roku 2003 analiza zdolności kredytowej przedstawiana jest w formie prognozy długu.
Warunki zaciągania pożyczek i kredytów przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przepisy ustawy definiują pojęcie maksymalnego pułapu zadłużenia. Jednocześnie wprowadzono w ustawie zmianę mającą na celu ułatwienie JST korzystania ze środków finansowych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności UE. Zwykle na otrzymanie pieniędzy z tych funduszy wymagany jest udział własny, który może pochodzić z kredytów, pożyczek lub emisji papierów wartościowych. Po zmianie ustawy środki finansowe pożyczone na udział własny nie są wliczane do ogólnej kwoty długu.
Jak wynika z analiz ustawowy limit zadłużenia ma jedynie charakter prawny, a nie ekonomiczny. W związku z tym Miasto Szczecin przy sporządzaniu długookresowych prognoz budżetowych przyjmuje własne wewnętrzne limity zadłużenia.
Biorąc pod uwagę wielkość zadłużenia do dochodów w 2006 r., Szczecin znalazł się na 10. miejscu wśród miast wojewódzkich – wskaźnik ten dla Miasta wyniósł 22,93%. W rankingu Wspólnoty (nr 45/843 z 10 listopada 2007) na pierwszym miejscu najbardziej zadłużonych miast wojewódzkich jest Kraków (53,87%), najniższy wskaźnik wystąpił w Katowicach (15,15%).
Stabilna jest grupa miast, które zadłużają się niechętnie. Należą do nich: Katowice, Opole, Kielce, Lublin czy Gorzów Wielkopolski. Wśród pozostałych miast, takich jak Gdańsk, Warszawa, Wrocław obserwowane są cykliczne zmiany. W sumie zadłużenie w miastach wojewódzkich jest umiarkowane, tzn. progi zadłużenia w większości przypadków znacznie odbiegają od limitu ustawowego, który kształtuje się na poziomie 60% dochodów. Przy czym należy zaznaczyć, że w rankingu nie wyłączono z kwoty zadłużenia pożyczek na prefinansowanie projektów unijnych.

Wykres nr 18.6.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

Wykres nr 18.7.

Źródło: Biuro Budżetu UM.

18.6. Nadwyżka operacyjna

Przepisy ustawy o finansach publicznych definiują pojęcie maksymalnego pułapu zadłużenia. Łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Wśród analityków finansowych panuje pogląd, iż sztywne powiązanie zadłużenia z wielkością uzyskiwanych dochodów ma wiele wad. Są bowiem miasta, które mogą się bezpiecznie zadłużać osiągając wyższy niż 60% wskaźnik zadłużenia do dochodów. Dla innych z kolei nawet wskaźnik wynoszący 30% może okazać się w dłuższej perspektywie niekorzystny. Dlatego też rozsądniej jest powiązać poziom dopuszczalnego zadłużenia z wielkością nadwyżki operacyjnej.
Pojęcie to funkcjonuje w sferze finansów publicznych stosunkowo krótko i dopóki nie pojawił się w ustawie o finansach publicznych zapis dotyczący podziału dochodów na bieżące i majątkowe było ono różnie interpretowane.
Nadwyżka operacyjna to różnica między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. Jest to najbardziej syntetyczna (w krótkiej perspektywie) ocena kondycji finansowej samorządu, potencjału inwestycyjnego samorządu oraz zdolności kredytowej informująca o tym jakimi środkami dysponuje jednostka po pokryciu najbardziej podstawowych potrzeb bieżących. Nadwyżkę operacyjną jednostka samorządu terytorialnego może przeznaczyć na przykład na inwestycje bądź spłatę zadłużenia.
Odwrotnością nadwyżki operacyjnej jest deficyt operacyjny czyli sytuacja, która może oznaczać, iż np. jednostka zadłuża się by pokryć bieżące potrzeby. W Szczecinie analizie poddawane są ustawowe wskaźniki zadłużenia i jego obsługi do dochodów, jednak główny nacisk kładzie się na analizę poziomu nadwyżki operacyjnej.
Nadwyżka operacyjna Szczecina wyniosła w 2004 r. – 38 257 397 zł, w 2005 r. – 97 554 775 zł, w 2006 r. – 146 496 170 zł., w 2007 r. budżet zamknął się nadwyżką operacyjną w wysokości 210 800 851 zł. Procentowy udział nadwyżki operacyjnej w dochodach Miasta kształtował się na poziomie 13,9% w 2006 r , a w 2007 na poziomie 18,2%.
 

18.7. Rating – ocena wiarygodności kredytowej Miasta

Ocena klasyfikacyjna (ang. rating) to opinia specjalistycznej agencji dotycząca ogólnej wiarygodności kredytowej dłużnika w odniesieniu do danego instrumentu dłużnego lub innego zobowiązania finansowego. Głównym zadaniem ratingu jest poinformowanie obecnych i przyszłych inwestorów, krajowych jak i zagranicznych, o wiarygodności i wypłacalności Miasta. Dla podmiotu posiadającego ocenę jest ona pomocna przy negocjacjach z bankami wysokości oprocentowania kredytów i innych warunków umowy kredytowej oraz pozyskaniu nowych inwestorów.
Agencje ratingowe stosują specjalne, z reguły podobne, skale ocen, które składają się z kombinacji liter oraz cyfr oraz dodatkowych znaków „+” lub „–”, podwyższających bądź obniżających daną ocenę. Dodatkowo podawane są również wskaźniki prognozy informujące o możliwym kierunku, w którym ocena może się przesunąć w ciągu najbliższych dwóch czy trzech lat. Ponadto można wyróżnić dwie kategorie ocen – do określonego poziomu są to oceny spekulacyjne, a powyżej inwestycyjne. Ocena inwestycyjna BBB (graniczna ocena inwestycyjna) oznacza wystarczającą zdolność wywiązywania się z podjętych zobowiązań finansowych, przy jednoczesnej jednak większej wrażliwości na niekorzystne warunki w otoczeniu.
Agencje ratingowe przygotowując ocenę analizują wiele czynników, które mogą mieć wpływ na zdolność podmiotu do realizacji zobowiązań. Są to zarówno czynniki zewnętrzne związane m.in. z polityką władz centralnych (stopa inflacji, polityka fiskalna i monetarna), jak też czynniki wewnętrzne takie jak gospodarka lokalna (a w jej ramach m.in. demografia, rynek pracy, struktura i wyniki ekonomiczne przedsiębiorstw, perspektywy wzrostu), zarządzanie Miastem czy finanse Miasta.
W Polsce coraz więcej miast poddaje się ocenie. Od 1998 r. ratingu naszego Miasta dokonywały dwie agecje Standard & Poor's oraz Fitch Ratings, które należą do najbardziej renomowanych i największych agencji ratingowych na świecie. Od 2005 r. Miasto oceniane jest przez jedną agencję – Fitch Ratings – wybraną w drodze przetargu.

Agencja Fitch przyznała ocenę BBB obligacjom Miasta, wyemitowanym w roku 2003 (Standard&Poor's przyznał ocenę BBB obligacjom, których emisja miała miejsce w roku 2001 jak i 2003).
Aktualna, opublikowana w lipcu 2007 r., ocena dla Miasta Szczecina przyznana przez Fitch Ratings wynosi:

BBB /pozytywna/ – dla długoterminowego długu zaciągniętego w walucie obcej;
BBB /pozytywna/ – dla długoterminowego długu zaciąganego w walucie krajowej;
F3 – dla krótkoterminowego długu w walucie obcej.

Zmieniona została perspektywa ratingu ze stabilnej na pozytywną.

Na uzyskanie pozytywnej oceny wpływ miały m.in. następujące czynniki:

• rosnące dochody z podatków dochodowych,
• znacząca poprawa wyników operacyjnych,
• umiarkowane zadłużenie i wskaźniki zadłużenia.

Wskazano również czynniki ograniczające:

• wysokie i sztywne wydatki na oświatę,
• słabo rozwiniętą infrastrukturę regionalną,
• rosnące zadłużenie spółek komunalnych.

Zmiana perspektywy ze stabilnej na pozytywną odzwierciedla poprawiające się wyniki operacyjne Szczecina i determinację władz Miasta by były one dobre również w przyszłości.
Pozytywna ocena ma niewątpliwie charakter promocyjny dla Miasta i potwierdza wysokie standardy zarządzania finansami.
 

18.8. Fundusze pomocowe

Fundusze strukturalne (Structural Funds) to fundusze tworzone w budżecie Wspólnoty Europejskiej (Rozporządzenie Rady Nr 1260 z dnia 21 czerwca 1999 r. wprowadzające ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych, Dz. U. WE nr OJ L 161 z 1999 r.)i umożliwiające pomoc w restrukturyzacji i modernizacji gospodarki krajów członkowskich drogą interwencji w kluczowych sektorach i regionach (poprawa struktury). W latach 2000 – 2006 funkcjonowały:

• Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (Rozporządzenie (WE) Nr 1783/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Dz. U. WE Nr L 213 z 13.08.1999 r., s. 1),
• Europejski Fundusz Społeczny (Rozporządzenie (WE) Nr 1784/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady
• z dnia 12 lipca 1999 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego, Dz. U. WE Nr L 213 z 13.08.1999 r., s. 5),
• Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, Dz. U. WE Nr L 160 z 26.06.1999 r., s. 80),
• Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1263/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie Instrumentu Finansowego Wspierania Rybołówstwa, Dz. U. WE Nr L 161 z 26.06.1999 r., s. 54).

Fundusze strukturalne są instrumentami Polityki Strukturalnej Unii Europejskiej. Poprzez ich wykorzystanie wpływa się na zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej Unii. Fundusze kierowane są do tych sektorów gospodarki i regionów, które bez pomocy finansowej nie są w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w UE. W skład Unii wchodzą regiony dobrze rozwinięte, takie jak południowa Anglia, okolice Paryża, czy Holandia oraz te, których poziom rozwoju znacznie odbiega od "średniej europejskiej". Są nimi Grecja, Irlandia, Portugalia, Północna Skandynawia i Południowe Włochy oraz nowe kraje członkowskie UE. Polityka Strukturalna i Fundusze mają pomóc władzom centralnym i regionalnym słabiej rozwiniętych regionów w rozwiązaniu ich najważniejszych problemów gospodarczych.

Poza wymienionymi wyżej istnieje również Fundusz Spójności będący instrumentem finansowym UE nienależącym do funduszy strukturalnych i wdrażany na poziomie wybranych państw, a nie regionów. Jego celem jest ułatwienie integracji słabiej rozwiniętych krajów poprzez budowę sieci transportowych oraz obiektów ochrony środowiska o znaczeniu ponadregionalnym.

W latach 2007 – 2013, w wyniku reformy polityki spójności, liczba funduszy strukturalnych została ograniczona do dwóch: Europejski Fundusz Społeczny oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Do głównego nurtu programowania został włączony również Fundusz Spójności, który ma podlegać podobnym zasadom, jak fundusze strukturalne. Z kolei fundusze wspierające inwestycje w zakresie rolnictwa i rybołówstwa zostały włączone odpowiednio do Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej.

18.8.1. RODZAJE PROGRAMÓW DOSTĘPNYCH DLA POTENCJALNYCH BENEFICJANTÓW Z TERENU GMINY MIASTO SZCZECIN W ROKU 2006

Rok 2006 był ostatnim z okresu programowania 2004 – 2006. Dokumentem określającym kierunki i wysokość wsparcia finansowego ze strony funduszy strukturalnych na realizację zamierzeń rozwojowych w Polsce w latach 2004 – 2006 są Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW). Jest to dokument przedstawiający strategię i priorytety działań funduszy i państwa członkowskiego UE, ich cele szczegółowe, wielkość wkładu funduszy i innych środków finansowych.

PWW w Polsce były wdrażane za pomocą pięciu jednofunduszowych sektorowych programów operacyjnych (SPO), w ramach których beneficjenci mogli ubiegać się o dofinansowanie. Dotyczą one:

• wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstw (SPO WKP),
• rozwoju zasobów ludzkich (SPO RZL),
• restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich (SPO ROL),
• rybołówstwa i przetwórstwa ryb (SPO Ryby),
• infrastruktury transportowej i gospodarki morskiej (SPO Transport).

O dofinansowanie ze środków unijnych można było ubiegać się również w ramach dwufunduszowego Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), który zarządzany jest na poziomie krajowym, ale wdrażany w systemie zdecentralizowanym na poziomie poszczególnych województw. Z kolei wsparciu procesu wdrażania funduszy strukturalnych służył stworzony do tego celu Program Operacyjny Pomocy Technicznej.

W tym miejscu należy również wspomnieć o Inicjatywach Wspólnotowych. Są to programy pomocy bezzwrotnej organizowanej przez Unię Europejską dla określonych środowisk i grup społecznych. Podobnie jak fundusze strukturalne Inicjatywy Wspólnotowe funkcjonowały tylko w krajach członkowskich. Na lata 2004 – 2006 przewidziano w Polsce realizację czterech następujących inicjatyw:

• INTERREG III, który zajmował się wzmacnianiem współpracy transgranicznej, międzyregionalnej i międzynarodowej,
• EQUAL pomagał w zwalczaniu wszelkich przejawów dyskryminacji i nierówności na rynku pracy oraz działał w kierunku integracji społecznej i zawodowej imigrantów,
• URBAN działał w ramach projektów mających na celu rozwój infrastruktury miast europejskich powyżej 100 000 mieszkańców,
• LEADER + wspomagał wdrażanie nowoczesnych strategii rozwoju terenów wiejskich.

18.8.2. WYBRANE PROJEKTY REALIZOWANE W RAMACH OKRESU PROGRAMOWANIA 2004 – 2006

Projekty realizowane przez podmioty z terenu miasta Szczecin (nie uwzględniono beneficjenta Gmina Miasto Szczecin, jednostek podległych Gminie oraz spółek miejskich) przedstawiono w tabelach nr 18.13. i 18.14.

Projekty realizowane przez beneficjenta Gminę Miasto Szczecin, jednostki podległe oraz spółki miejskie zaprezentowane zostały w tabelach: 18.15., 18.16., 18.17.

18.8.3 RODZAJE PROGRAMÓW DOSTĘPNYCH DLA POTENCJALNYCH BENEFICJANTÓW Z TERENU GMINY MIASTO SZCZECIN W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2007 – 2013

Rok 2007 był pierwszym z okresu programowania 2007 – 2013. Dokumentem określającym kierunki i wysokość wsparcia finansowego ze strony funduszy na realizację zamierzeń rozwojowych w Polsce w latach 2007 – 2013 jest Narodowa Strategia Spójności (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia). Narodowa Strategia Spójności (NSS) to dokument strategiczny określający priorytety i obszary wykorzystania oraz system wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w Polsce w ramach budżetu Wspólnoty na lata 2007 – 2013.
Łączna suma środków zaangażowanych w realizację NSS w latach 2007 – 2013 ma wynieść około 85,6 mld euro, z czego 67,3 mld euro będzie pochodziło z budżetu UE.
Narodowa Strategia Spójności do końca 2013 roku będzie realizowana za pomocą następujących programów operacyjnych:

• Program Infrastruktura i Środowisko – 27,9 mld euro,
• Program Kapitał Ludzki – 9,7 mld euro,
• Program Innowacyjna Gospodarka – 8,3 mld euro,
• Program Pomoc Techniczna – 0,5 mld euro,
• Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej – 0,7 mld euro,
• 16 regionalnych programów (1 dla każdego z województw) – 16,6 mld euro.

18.8.4. WYBRANE PROJEKTY PLANOWANE DO REALIZACJI PRZEZ GMINĘ MIASTO SZCZECIN W OKRESIE PROGRAMOWANIA 2007 – 2013

Wdrażanie programów w ramach okresu programowania 2007 – 2013 (podobnie jak w latach 2004 – 2006),
jest bardzo pracochłonne i związane z wieloma aspektami proceduralnymi i prawnymi.
W związku z tym, że w roku 2007 programy operacyjne były na etapie planowania i tworzenia, najważniejsze projekty planowane do sfinansowania ze środków funduszy pomocowych dla Gminy Miasto Szczecin zostały ujęte w listach indykatywnych lub listach kluczowych dla programów operacyjnych.
Projekty planowane do realizacji przez beneficjenta Gminę Miasto Szczecin zaprezentowane zostały w tabelach: 18.18. i 18.19.

Źródła informacji

1. Informacje o stanie mienia komunalnego 2007, 2008,
2. Prognoza długu Miasta Szczecin,
3. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko,
4. Regionalny Program Operacyjny Województwa Zachodniopomorskiego 2007-2013,
5. Sprawozdania z wykonania Budżetu Miasta Szczecina za lata 1998-2007,
6. Ulgi i umorzenia podatkowe; http://bip.um.szczecin.pl/UMSzczecinBIP,
7. Wspólnota nr 45/843 z 10 listopada 2007 r. „Zadłużenie jednostek samorządowych”,
8. Wspólnota nr 9/859 z 1 marca 2008 r. „Nadwyżka operacyjna”,
9. www.funduszestrukturalne.gov.pl,
10. Wydział Rozwoju Miasta, Urząd Miasta Szczecin,
11. Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie, Wydział Zarządzania Funduszami Europejskimi.